Cumhurbaşkanı Sezer, İl Özel İdaresi Kanunu’ndaki bir kez daha görüşülmek üzere TBBB’ye iade ettiği düzenlemelerin, amaçlanmasa da Anayasa’da öngörülmeyen bir yönetim sistemine geçilmesine neden olabilecek nitelikte olduğuna işaret etti.

Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet Sezer, incelenen İl Özel İdaresi Kanunu’nun 3, 6, 7, 10, 11, 13, 15, 18, 25, 35, 45, 47, 52 ve geçici 1. maddelerinde il özel yönetimlerinin yapılanması ve işleyişine yönelik köklü değişiklikler getirdiği, bu düzenlemelerin hukukun genel ilkelerine, anayasal kurallara ve kamu yararına uygun düşüp düşmediğinin değerlendirilmesi gerektiğine kaydetti.

Bunun için, Türkiye Cumhuriyeti Devleti Yönetimi’nin yapılanmasında esas olan anayasal ilkeleri ortaya koymak; ulus devletin düşünsel temellerine ve tekil devlet modelinde örgütlenmeye egemen olan “merkeziyetçilik” ve “yerinden yönetim” ilkeleriyle bunları tamamlayan “idarenin bütünlüğü” ve “idari vesayet” kavramları üzerinde durulması gerektiğine işaret eden Sezer, şunları kaydetti: “Anayasa’nın başlangıç bölümünde, bu Anayasa’nın Yüce Türk Devleti’nin bölünmez bütünlüğünü belirlediği, hiçbir etkinliğin Türk ulusal çıkarları, Türk varlığı, Devlet’i ve ülkesiyle bölünmezliği esası karşısında koruma göremeyeceği belirtilmiş; 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti’nin başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan bir Devlet olduğu vurgulanmış; 5. maddesinde de, Türk Ulusu’nun bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini korumak Devlet’in temel amaç ve görevleri arasında sayılmıştır.

Bu kurallar, Anayasa’da ’tekil devlet’ modelinin kabul edildiğini göstermektedir. Tekil devlet modeli, merkeziyetçi yapıyı ve ancak onun denetim ve gözetiminde merkez dışı örgütlenmeyi olanaklı kılmaktadır. Anayasa’da, hem yasama, yürütme ve yargı erki merkeze bağlanarak siyasal, hem de yönetim düzeneğinde merkez esas alınarak yönetsel yönden merkeziyetçilik benimsenmiştir.”

Anayasa’nın 123. maddesinde, yönetimin, Kuruluş ve görevleriyle bir "bütün" olduğu, ilkesine yer verdiğini anımsatan Sezer, merkezi yönetimin Anayasa’nın 126, yerel yönetimlerin ise 127. madedde düzenlendiğini anımsattı.


Anayasa’da, tekil devlet modelinin yönetsel örgütlenmedeki temel ilkeleri, “merkezden yönetim”, “yerinden yönetim” ve bunları tamamlayan “idarenin bütünlüğü” olarak belirlendiğini kaydeden Sezer, şöyle devam etti: “Merkez yönetim ve yerel yönetimler, Devlet iktidarının örgütlenmesinde hizmeti ve coğrafyayı esas alarak iki temel parçayı oluşturmaktadır. Bu iki parçalı yapının yönetsel örgütlenmede farklı sonuçlara yol açmaması için, Anayasa’da ’idarenin bütünlüğü’ ilkesine yer verilmiş ve yerinden yönetim, devletin ülkesi ve ulusuyla bölünmezliği ve yönetimin tümlüğü ilkeleriyle sınırlandırılmıştır.


’İdarenin bütünlüğü’ ilkesi, tekil devlet modelinde yönetim alanında öngörülen temel ilkedir. Bu ilke, yönetsel işlev gören ayrı hukuksal statülere bağlı değişik kuruluşların ’bir bütün’ oluşturduğunu anlatmaktadır.

Tekil devlet modelinde, tek bir egemenlik vardır ve devlet tek yetkilidir. Devletin örgütsel yapısı parçalı bir görünüm sergilese ve devlet yetkisini kullanan birçok kamu tüzelkişisi olsa da, bunların arasındaki birlikteliği ’idarenin bütünlüğü’ ilkesi sağlamaktadır.

Parçalı yapıda olan yönetimde, ’bütünlüğü’ sağlamaya yönelik iki hukuksal araç, ’hiyerarşi’ ve ’idari vesayet’tir. Hiyerarşi, başka bir deyişle ’yetki genişliği’ ilkesi, tek bir tüzel kişilik içinde yer alan çeşitli örgüt ve birimler, idari vesayet ise, merkezi yönetim ile yerinden yönetim kuruluşları arasındaki ’bütünleşmeyi’ sağlamaktadır.

’İdarenin bütünlüğü’ ilkesi, merkezin denetimi ve gözetimi ile yaşama geçirilmektedir. Genel yönetimin taşra örgütlenmesi üzerindeki denetimi ’hiyerarşik denetim’, yerinden yönetimler üzerindeki denetimi ise ’vesayet denetimi’dir.”


YERİNDEN YÖNETİMİN EN ÖNEMLİ SAKINCASI

Yerinden yönetimin en önemli sakıncası, Devlet’in birliğini ve kamu hizmetlerinin tutarlılığını bozabilmesi olduğuna işaret eden Cumhurbaşkanı Sezer, “Bu sakıncayı önlemek için Devlet’e ve onu temsil eden merkezi yönetime, yerinden yönetim kuruluşlarının eylem ve işlemlerini denetlemek ve gerektiğinde bozabilmek yetkisi tanınmıştır. Bu yetki, ’idari vesayet’ kavramı ile Anayasa’da yerini almıştır” dedi.

Sezer, Anayasa’nın 127. maddesine göre idari vesayetin, hukuksallık denetimi yanında yerindelik denetimini de içerdiğini vurguladı. İdari vesayet yetkisinin, il özel yönetimlerinin tüm eylem, işlem ve etkinliklerinin merkezi yönetimin denetiminde olmasını, bu bağlamda, yasada belirtilen il genel meclisi kararlarının valinin onayına bağlı tutulmasını gerektirdiğini belirten Sezer, şunları kaydetti: “İncelenen Yasa’daki düzenleme bu gereğe uygun düşmemektedir. İncelenen Yasa’yla il özel yönetimindeki yetkileri zayıflatılan vali, Devlet’in ve Hükümet’in ildeki temsilcisi olmasına karşın gücünü ve etkisini yitirmektedir.


Ayrıca, pek çok maddesi Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu’nca kabul edilen Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Yasa Tasarısı’nda, merkezi yönetimin il örgütlerinin çoğunun kaldırılması, kimilerinin de yerel yönetimlere devredilmesi öngörülerek valinin il genel yönetimindeki yetkileri de azaltılmaktadır. Bu düzenlemeler, amaçlanmasa da, Anayasa’da öngörülmeyen bir yönetim sistemine geçilmesine neden olabilecek niteliktedir.”


TEKİL DEVLET MODELİNDEN YEREL AĞIRLIKLI MODELE GEÇİŞ

Sezer, Yasa’nın incelenen maddelerinin, “Tekil devlet modelinden ’yerel’ ağırlıklı devlet modeline geçişe olanak sağlayan”, “güçlü merkezi yönetim yerine güçlü yerel yönetimlere yer veren” ve “il özel yönetimlerini, il genel yönetimini de kapsayacak biçimde genel yetkili duruma getiren” içerikleriyle, Anayasa’nın “tekil devlet modeli”ne, “idarenin bütünlüğü”, “yetki genişliği”, “idari vesayet” ilkelerine ve kamu yararına uygun düşmediğinin görüldüğünü kaydetti.

İl özel idaresi tanımlanırken, “İlin ve il sınırları içindeki halkın mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan...” anlatımı kullanılarak, “il halkı” yanında “il”in ayrıca belirtildiğini ifad eden Sezer, bu ayrımla, il özel idaresinin, il genel yönetimini de içerecek biçimde illerin genel yetkili yönetim birimi gibi tanımlanmış olduğuna dikkati çekti.


“MERKEZİ YÖNETİMİN GÖREVLERİ BELİRGİN DEĞİL”

İl halkının ortak yerel gereksinmelerinin karşılanması il özel idaresinin, il halkının ortak yerel gereksinmeleri dışında kalanlar ile “il”in tüm hizmetlerinin karşılanması da il genel yönetiminin görev alanına girdiğini belirten Sezer, Anayasa’nın yerel yönetimleri düzenleyen 127. maddesinde, yerel yönetimlerin, “il... halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere...” kurulacaklarının açık biçimde belirtildiğini anımsattı. Sezer, bu nedenle, incelenen Yasa’nın 3. maddesinin (a) bendindeki tanımın Anayasa’nın 126 ve 127. maddeleriyle bağdaşmadığını kaydetti.

Anayasa’nın 126. maddesinde, merkezi yönetimin örgütlenmesine ilişkin ölçütlerin “coğrafya durumu, ekonomik koşullar ve kamu hizmetlerinin gerekleri” olarak sayıldığın belirten Sezer, Yasa’nın 6. maddesinde, merkezi yönetimin görevlerini belirginleştiren ya da sınırlayan bir düzenleme yapılmadığını vurguladı.

Anayasa’ya göre merkezi yönetim; Devlet iktidarını ve tüm kamu hizmetlerini ülke genelinde örgütlerken, yerel yönetimlerin sınırlı bir coğrafyada ortak yerel gereksinimlerin karşılanması gibi sınırlı bir konuda örgütlenebildiğini ifade eden Sezer, şöyle devam etti:

“Buna göre, yönetsel örgütlenmede, merkezi yönetim konu yönünden genel, yerel yönetimler ise özel görevlidir. Başka bir anlatımla, yasalarda merkezi yönetimin görevleri soyut ve genel, yerel yönetimlerin görevleri somut ve belirgin biçimde düzenlenmelidir.

İl özel yönetiminin görev ve yetkileri incelenen Yasa’nın 6. maddesinin birinci fıkrasında düzenlenmiş; bu görevlerden kimilerinin hangi coğrafi sınırlar içinde yerine getirileceği de ikinci fıkrasında kurala bağlanmıştır.”

Maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde sayılan hizmetlerin il sınırları içinde, (b) bendinde sayılan konuların ise belediye sınırları dışında il özel yönetimince yürütüleceği kurala bağlanarak, kimi görevler yönünden yetkinin sınırlarının, konu yönünden değil, yalnızca yer yönünden çizildiğini anlatan Sezer, şöyle devam etti: “Yapılan düzenlemede, her ne kadar ’yasalarla başka bir kamu kurum ve kuruluşuna verilmeyen’ ve ’mahalli müşterek nitelikteki’ görevlerden söz edilerek konu yönünden sınır getirilmiş izlenimi yaratılmaya çalışılmış ise de, bu ölçütler soyut olup, il özel yönetimlerini ’genel görevli’ konumdan çıkarmaya yetmemektedir.


Çünkü, merkezi yönetim örgütlenmesinde yer alan kamu kurum ve kuruluşlarının görevi kapsamında sayılmayan ya da genel görevli bir kamu kurum ya da kuruluşunun görev alanında yer almakta iken, yapılacak bir yasal düzenleme ile o kurum ya da kuruluşun görev kapsamından çıkarılan her türlü kamusal hizmet, bu madde nedeniyle, başkaca bir yasal düzenlemeye gerek kalmaksızın il özel idarelerinin görev alanına girecektir.

Ayrıca, çoğu maddesi Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu’nda kabul edilen, ancak kimi maddeleri üzerindeki görüşmeler tamamlanmadığı için henüz yasalaşmayan ’Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun Tasarısı’nda yer verilen ilgili kurallara kısaca değinilmesi, konunun açıklığa kavuşturulması yönünden gerekli görülmüştür.”

Yerel yönetimlerin, bu bağlamda il özel idarelerinin, kamu hizmetlerinin görülmesinde genel görevli örgüt durumuna getirildiği görüldüğünü ifade eden Sezer, yürürlükteki İl Özel İdaresi Yasası’nın 78. maddesine 3360 sayılı Yasa’yla eklenen 13. bendin ikinci tümcesindeki "İl özel idarelerinin görevli olduğu mahalli ve müşterek ihtiyaçların kapsamı ve sınırı Bakanlar Kurulu’nca tespit olunur" kuralının iptaline ilişkin, Anayasa Mahkemesi’nin 1988’de verdiği iptal kararının gerekçesine de atıfta bulundu.


YASADA SAYILMALI

Bu iptal gerekçesinde, “yasallık ilkesi gereği, il özel yönetimlerinin görevlerinin yasada sayılması gerektiğinin kabul edildiğini” belirten Sezer, şunları kaydetti: “Yasama organının, herşeyden önce bir hizmetin yerel mi, yoksa ülke düzeyinde mi olduğunu belirlemesi; yerel düzeyde görülen hizmetlerin yasada sayılması gerekmektedir.


Tersi durumda, yurttaşlara standart bir kamu hizmeti sunma olanaksızlaşacak, hizmetler yönünden bölgesel ve yerel dengesizlikler artacaktır. İncelenen Yasa’nın 6. maddesinde il özel yönetimlerinin görevlerinin sınırlı ve belirgin değil, genel ve soyut kavramlar kullanılarak düzenlendiği görülmektedir. Bu genel ve soyut kavramların içeriğinin belirginleştirilmesinde il özel yönetimlerinin yetkili organlarının etkili olması kaçınılmazdır. Bu durumda, Anayasa Mahkemesi’nin açıklanan kararıyla Bakanlar Kurulu yönünden Anayasa’ya uygun görülmeyen bir yetkinin il özel yönetimlerine tanındığı sonucuna varılmaktadır ki, bunun olanaksızlığı açıktır.”

Cumhurbaşkanı Sezer, İl Özel İdaresi Kanunu’nun 6. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde, il özel yönetimlerinin il sınırları içinde yapmakla görevli ve yetkili oldukları konular arasında ”eğitim” hizmetlerini de saydığını kaydetti.

Sezer, eğitime ilişkin tüm hizmetlerin il özel yönetimlerinin görevi içine alındığının görüldüğünü vurguladı. Türkiye Cumhuriyeti’nin kuruluş felsefesinin, coğrafi ve siyasal yönden tekil devlet yapısını, tam bağımsızlık ilkesini; yönetsel yönden laik, demokratik, sosyal hukuk devletini; ekonomik, sosyal, kültürel ve sanatsal yönden de çağdaş bir Türkiye’yi hedeflediğini kaydeden Sezer, şöyle devam etti: “Atatürk devriminin amacı, aydınlanma çağını yakalamak ve Türk toplumunu çağdaşlaştırmaktır. Bu amaç, Anayasa’nın başlangıcında ’çağdaş uygarlık düzeyine ulaşmak’, 174. maddesinde de, ’çağdaş uygarlık düzeyini aşmak’ biçiminde anlatımını bulmuştur.


Çağdaş yönetim anlayışında, devletin temel görevlerine çekilmesi gerektiği savunulurken, bu görevler adalet, savunma, eğitim ve sağlık olarak sayılmakta, ülke olanaklarının bu alanlara özgülenmesiyle başarının yakalanacağı vurgulanmaktadır.

Özellikle eğitim konusunda başarılı olamayan ülkelerin geleceklerini tehlikeye atacakları kuşkusuzdur. Çünkü eğitim, diğer tüm başarıların temelini, altyapısını ve kaynağını oluşturmaktadır.

Çocuklarımızın, ülkemizin gerçekleri ve gereksinimleri yönünde, gelişen ve değişen dünya gereklerine uygun çağdaş bir eğitim ortamı içinde yetiştirilmesi çağı yakalamanın zorunlu koşuludur.”


“EĞİTİM VE ÖĞRETİM BİREY İÇİN HAK, DEVLET İÇİN GÖREV”

Anayasa’nın çağdaş bir eğitim ve öğrenim öngörülen 42. maddesini anımsatan Sezer, Anayasa’da eğitim ve öğretim, birey yönünden hak olarak tanınırken, Devlet’in de başta gelen ödevlerinden sayıldığını kaydetti.

“Devlet’in bu ödevleri yerine getirmesinin yolu, kuşkusuz, Atatürk ilke ve devrimleri doğrultusunda, aklın egemenliğine dayanan, çağdaş eğitim ve öğretim kurumları oluşturması, varolanları geliştirmesidir” diyen Sezer, şunları kaydetti: “Eğitim ve öğretim hizmetlerine, Devletçe önemli ağırlık verilmesi, çağın ve Anayasa’nın gereğidir. Bu gerek, eğitim ve öğretim hizmetlerinin merkezi yönetimin görevleri arasında kalmasını zorunlu kılmaktadır.

Çağdaşlaşma yolunda böylesine büyük önemi bulunan eğitim hizmetlerinin il özel yönetimlerine bırakılması, toplumsal yarar yönünden uygun düşmemektedir.”


ANAYASA’NIN 174. MADDESİ


Anayasa koyucunun, Atatürk devrimlerinin temel felsefesinin önemini, devrim yasalarını 174. maddesi ile korumaya alarak vurguladığını ifade eden Sezer, Anayasa’nın 174. maddesinde, Türk toplumunu çağdaş uygarlık düzeyinin üstüne çıkarma ve Türkiye Cumhuriyeti’nin laik niteliğini koruma amacı güden devrim yasaları tek tek sayılarak anayasal güvenceye alındığını kaydetti.

Bu yasaların, laiklik ilkesiyle doğrudan ilgili olduğunu, Cumhuriyet’in laik niteliğini somutlaştırdığını ve ona içerik kazandırdığını ifade eden Sezer, “Bu nedenle, Anayasa’nın 174. maddesi, başlangıcı ile 2. ve 24. maddelerinden ayrı düşünülemez ve onları tamamlayıcı niteliktedir” dedi.

Türkiye’de laik öğretime geçişin, Anayasa’nın 174. maddesiyle korumaya alınan Öğretim Birliği Yasası ile gerçekleştirildiğini anımsatan Cumhurbaşkanı Sezer, şunları belirtti: “Öğretim birliği ilkesinin amacı, eğitimi tek elden uygulanan bir Devlet politikası durumuna getirerek, akla ve bilime dayalı programlarla çağdaş uygarlık hedefine yönelmiş yurttaşlar yaratmaktır.

Başka bir anlatımla, Türk milli eğitiminin genel amacı, Türk Ulusu’nun tüm bireylerini, Atatürk ilke ve devrimlerine ve Anayasa’da anlatımını bulan Atatürk Milliyetçiliği’ne bağlı, Anayasa’nın başlangıcında belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk devleti olan Türkiye Cumhuriyeti’ne karşı görev ve sorumluluklarını bilen ve bunları yaşamında uygulayan yurttaşlar olarak yetiştirmektir.

Yasakoyucu, kişiler yönünden hak, devlet yönünden ödev olan eğitim ve öğrenim hakkını düzenlerken, toplumun gereksinim duyduğu insan gücünün yetiştirilmesi, böylece, toplumsal, ekonomik ve kültürel kalkınmanın sağlanması gibi hususları gözetmek zorundadır. Bunun merkezi planlama, programlama ve uygulamayı gerektireceği açıktır.”


“PLANLAMA VE PROGRAM KADAR UYGULAMA DA ÖNEMLİ”

Eğitimde, planlama ve program kadar, belki ondan da fazla önemli olan uygulama olduğuna dikkati çeken Sezer, uygulamada illere göre yaşanacak sapmaların, laik eğitim ve ulusal birlik yönünden aykırılıklara neden olacağını vurguladı.

Eğitim hizmetlerinin, yurt düzeyinde ve ulusal düzeyde, ülkedeki tüm yurttaşlara fırsat ve olanak eşitliği sunacak biçimde merkezi yönetimin genel sorumluluğu altında yürütülmesi gerektiğini kaydeden Sezer, “Bunun tersine, eğitim hizmetlerinin il özel yönetimlerine bırakılması, eğitimin laikleşmesini ve tek elden yürütülmesini amaçlayan öğretim birliği ilkesiyle, ulusal birlik amacıyla, demokratik, laik, eşitlikçi, adil, işlevsel ve bilimsel temellere dayalı eğitim anlayışıyla, Anayasa’nın Atatürk ilke ve devrimlerini temel alan ruhuyla bağdaşmamaktadır” dedi.

TBMM Genel Kurulu’nca birçok maddesi kabul edilen Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Yasa Tasarısı’nın 7. maddesinin (d) bendinde, “milli eğitimle ilgili görev ve hizmetler” merkezi yönetimce yürütülecek görev ve hizmetler arasında sayıldığına anımsatan Sezer, incelenen Yasa’da eğitimle ilgili tüm hizmetlerin il özel yönetimlerine bırakılmasının iki düzenleme arasında uyumsuzluk yarattığına da dikkati çekti.


“HALK DENETÇİLİĞİ ANAYASA’DA YOK”

Yasa’nın 10. maddesinin (k) bendinde, “halk denetçisini seçmeyi” il genel meclisinin görev ve yetkileri arasında saydığını belirten Sezer, yürürlükteki kurallarda “halk denetçiliği” kurumunun bulunmadığını, bu kuruma henüz yasalaşmayan Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Yasa Tasarısı’nda yer verildiğinin bilindiğini anımsattı.

Yürürlüğe girmemiş bir düzenlemeye dayanılarak il genel meclisine görev ve yetki verilmesinin yasa yapma tekniğine uygun düşmediğini, hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmadığını vurgulayan Cumhurbaşkanı Sezer, şöyle devam etti: “Ayrıca, belirtmek gerekir ki, halk denetçiliği kurumu Anayasa’da düzenlenmemiştir.


Anayasa’ya göre, idari işlem ve eylemlerin hukuka uygunluk denetimi idari yargı yerlerince yapılmaktadır. Bu sistemin önüne, Kamu Yönetimi Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Yasa Tasarısı’nın incelenmesinden anlaşıldığı üzere, yine hukuka uygunluk denetimi yapan bir birimin eklenmesi anayasal sorun yaratacak niteliktedir. Çünkü, kararlar arasındaki çelişkinin yoğunlaşması yargıya karşı güven bunalımına neden olacaktır.”